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研究市场规律，把握市场特点，不断提高驾驭环卫作业市场的能力

2008-10-29 09:38:52 来源：

    党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》强调指出：“提高党的执政能力，首先要提高党的领导发展的能力”，必须“坚持把发展作为党的执政兴国的第一要务，不断提高驾驭社会主义市场经济的能力”。环卫作业市场化是环卫事业发展的必由之路，因此，贯彻落实党的十六届四中全会精神，提高领导环卫事业发展的能力，就是要不断提高驾驭环卫作业市场的能力。
    一、必须深化对环卫作业市场化的内在要求和运行特点的认识
    环卫作业市场化就是通过以市场为取向的环卫改革，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的环卫管理体制和运行机制，运用市场经济规律，推动环卫行业的健康有序发展。
    首先，环卫作业市场化必须与社会主义市场经济相适应。社会主义市场经济也就是在社会主义条件下发展市场经济，或者说，社会主义市场经济是社会主义与市场经济的有机结合。因此，环卫作业市场化与社会主义市场经济相适应，必须把握两个方面内涵：第一方面，从市场经济的角度说，环卫作业市场化就是通过市场机制对环卫资源配置起基础性作用，使环卫作业活动遵循价值规律，适应供求关系的变化；通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益较好的环节中去，并给企业以压力和动力，实现优胜劣汰；运用市场对各种经济信号反应比较灵敏的优点，促进生产和需求的及时协调。环卫作业市场化必须遵循市场经济的共同属性和一般规律，包括生产要素市场化、财产权利明晰化、经济主体独立化、政府管理法制化等等。第二方面，从社会主义的角度说，社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。也就是说，环卫作业市场化还必须体现社会主义制度的优越性，要能够最大限度地调动环卫职工的积极性和创造精神，要能够做到有效的宏观调控，能够处理好当前工作与长远发展，局部利益与整体利益关系，能够发挥计划与市场两种手段的长处，把发挥市场机制作用和政府宏观调控结合起来，从而确保环卫作业市场化的有效运行。
    第二，环卫作业市场有其自身的运行特点。说到环卫作业市场的运行特点，就不能不研究环卫市场的构成。环卫市场大致包括四个方面；一是传统的垃圾清扫、清运和处理市场，包括道路、公厕清扫保洁、垃圾运输、垃圾处理场运行经营等；二是再生资料回收利用市场和多元化经营市场，包括城市生活垃圾中可再生资源的分拣、分类、再加工综合利用等；三是垃圾产业周边市场，包括设备技术市场、设施建设设计、施工市场以及成份调研技术市场等；四是环卫延伸市场，包括建筑渣土、杂物清运、机动车辆清洗、楼宇外墙清洗、小区物业管理、单位和家庭保洁等。
    从环卫市场构成可以看出，环卫市场可以分为两种性质：一种是经营性产业市场，一种是公益性服务市场，前者基本上依靠市场获取回报，后者基本上依靠政府买单。我们所说的环卫作业市场通常是指政府买单的那一部分市场。
    环卫作业市场的运行具有四个特点：一是公益性。市场经济的其他经济主体追求的是利润最大化，而环卫作业的市场主体必须追求经济、环境和社会效益最佳化，必须通过优质服务取信于民和取信于政府。而纳税人的税金付出是否物有所值，是否享受到了优美环境，客观上要求政府必须对环卫作业企业加强监管。二是契约性。环卫作业市场化以后，政府和企业不再是“父子型”的上下级关系，而是“给多少钱办多少事”的合同关系，这就要求政府必须培育和选择资信良好的作业主体，必须考虑双方的责权利关系，必须考虑政府指令性任务的补偿机制和突发事件的应急机制。三是微利性。环卫作业服务企业是微利或少利的，环卫行业是“苦脏累险”的行业，环卫工人属于弱势群体，环卫作业服务市场通常是由政府定价的，这就要求政府必须把握市场“行情”，既要考虑企业的“合理利润”，又要防止恶性竞争，对于获得“特许经营权”的企业要给予政策上的扶持和优惠。四是连续性。环卫作业不能间断，马路不能半天不扫，垃圾不能一天不运。其他企业间断运行，也许受损的仅仅是本企业的利润，而环卫企业如果间断运行，受损的可能是一个区域，甚至是整个城市。这就要求政府不仅要在整个市场的监管上加大力度，而且要在职工的待遇上给予充分的考虑，要采取多种措施保证环卫作业市场化的长效管理。
    第三，环卫作业市场化还处在起步阶段。从全国情况来看，近十年来环卫改革步步深入，引入了竞争机制，培育了市场主体，突破了计划经济条件下的“大锅饭”模式。表现在用人用工制度上，实行了竞争竞聘，双向选择，优胜劣汰；在分配制度上，实行以岗定薪，优劳优酬，拉开收入档次；在培育市场主体方面，实行了事业单位企业化管理和模拟公司化运作；在构建市场机制方面，实行了作业服务项目的内外招标；在少数步伐较快的城市或单位，实行了清扫保洁权的全方位拍卖，有的组建实体公司，拓展服务领域，拓宽服务渠道，抢占了一定的市场份额。所有这些，都为环卫作业市场化奠定了坚实的基础。但是同时必须看到，环卫作业市场还处在起步阶段，由于各种客观和主观的原因，我们对环卫作业市场的认识还是不深刻、不全面的；环卫管理体制模式还没有改革到位；政事不分、政企不分、事企不分、管干不分的现象还存在；市场机制还没有健全、市场主体还没有成熟，市场监管还处于探索阶段；环卫作业市场化的配套措施才刚刚相继出台。比如市场准入和退出的法规、作业标准体系和价格体系，相应的社会保障体系等等。所有这些都说明，深刻认识和把握环卫作业市场化的内在要求和运行特点，在较长时间内仍然是我们一项紧迫的艰巨的任务。
    二、必须深化环卫改革，全面推进环卫作业市场化进程
    长期以来，整个环卫行业的相对垄断和封闭的状态，沉重的历史包袱，已经成了制约行业发展的瓶颈，政府的投入捉襟见肘，环卫基础设施建设严重滞后，垃圾处理主要方式仍然是“一埋了之”，环卫一线职工（主要成份是临时工）的待遇长期得不到提高。为了适应市场经济的快速发展，适应现代化城市建设和管理的需要，振兴环卫事业，提升公用事业产品质量和公共服务水平，代表和维护好广大人民群众的根本利益，必须深化环卫改革，全面推进环卫作业市场化进程。
    （一）必须深化环卫管理体制改革。首先要强化城市政府市场监管职能。城市环境卫生事业公益性、社会性、政策性强，城市政府在环境卫生管理中起着主导作用，尤其是在新旧体制转轨，环境卫生事业逐步向市场化、产业化、现代化发展的新的历史条件下，更需要加强政策引导和宏观调控。因此，政府的环境卫生管理职能应当进一步加强。环境卫生管理机构应当纳入政府序列，以强化其调控的职能作用，其机构设置、职能配置和人员编制应与城市环卫作业市场监控和管理任务相适应。城市政府市、区、街道三个层面的管理，要按照分级管理和管理重心下移的原则，建立集中领导、分区负责、责权统一、精简高效的管理工作架构，并把各级职能界定清楚。其次，要加快环卫事业单位改制步伐，实现“事业性质”到“企业性质”、“事业人”到“企业人”的“两个置换”，使其“管理职能”回归政府，真正实现管干分离。
    （二）必须强化作业服务市场的培育。要搞活环卫行业运行机制，推动市场化作业进程，就必须塑造和引进新的作为独立法人的市场主体，开展市场竞争。首先，要引导转制后的法人主体和竞争主体按照企业化经营、市场化作业、社会化服务、产业化发展的方向，探索公有制的多种实现形式，组建“作业服务类型”和“生产经营类型”等专业公司，实行企业化管理；有条件的可直接转为股份制企业或民营企业，按照现代企业制度规范运行，使其尽快成为自主经营、自负盈亏、自我发展的法人实体和市场主体。其次，要进一步放开市场，积极培育和发展一些合资、合作、私营等非公有制性质的环卫作业服务企业，通过特殊特许经营授权，准予进入市场，参与市场竞争，逐步形成国有、股份、私营和外商等多元市场主体和环卫作业服务体系。
    （三）必须构建多元化的投融资体制。总的构想是建立和完善以各级财政投入为基础，政府、企业、社会、外资等多元架构的环卫作业市场投融资新体制。首先，鉴于环境卫生事业的公益性，在完全市场化的情况下，政府应支付采购服务的费用，在现阶段初步市场化的情况下，政府投入仍然是主渠道，随着城市规模的不断扩大和作业服务量的逐年增加，政府应以现在的作业服务量与财政拨款为基础，参考GDP增长的速度同比例增加环卫维护费用投入，以保持环卫投资适度稳定增长。其次，应吸引和调动多元投资主体，多方筹集资金，通过市场运作合理配置资源，尤其是环卫基础设施建设，大型环卫机械、大型垃圾处理设施设备的建设和添置，更应走多元化投融资道路。再次，政府应完善城镇垃圾收费制度，改革垃圾收费方式，不断提高垃圾处理费的收费率，只有这样，才能逐步改变长期以来由于经费不足造成环卫事业发展相对落后的状况。
    （四）必须建立和完善执法与监管体系。一是完善相对集中行使行政处罚权制度，依法处罚环卫违章行为和市场违规行为；二是加强执法监督。督促依法行政，严格办案程序，提高环卫作业市场执法水平；三是加强政府监管。把环卫作业市场化管理纳入市区政府目标管理体系，实施目标考核和奖惩；四是加强作业质量考核。按照作业质量标准和协议条款，经考核合格的企业可以继续获得特许经营权或清扫保洁权，否则给予相应的处罚直至取消其资格，淘汰出市场；五是加强社会监督。及时接受群众投诉和新闻媒体的监督，认真受理，及时整改。
    （五）必须建立和完善市场化的配套制度和政策法规。首先要制定市场准入制度的规范。规定市场主体的准入条件，服务内容和作业标准以及市场规范，以利于市场有序运作。特殊的服务项目还可以制定优惠政策吸引国内外投资主体加入。其次是推行招投标制度。凡政府财政拨款的作业项目或经营性服务项目，都应当公开信息，公平竞争，公正评价，允许符合准入条件的各种经济成分的作业单位参与市场投标竞争。第三是构建作业服务的价格体系。政府应以环卫作业定额和合理的成本，利润与税收为依据，确定各类环卫作业“服务商品”的指导价格，并按照招投标市场竞价产生的实际价格采购作业服务。实际价格与指导价格的差距，应留作支持环卫事业发展之用。第四是完善税收政策。根据环卫作业项目指导价格的内涵情况，可实行“特许经营免税”，或实行税费征收与合理提高政府采购价格的平行增长方式来减轻作业服务单位的税费负担。此外，还应建立相应的养老、失业、医疗保险等社会保障政策等。
    三、必须坚持不断完善驾驭环卫作业市场化的体制机制和方式
    第一，要进一步明确驾驭环卫作业市场化的主要任务。十六届四中全会《决定》指出：“党领导经济工作，主要是把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境”。这六个方面的主要任务，运用到环境卫生主管部门，同样精到实用，具有很强的指导意义。把握方向，就是指引导和把握环卫事业发展的方向、环卫深化改革的方向，保证环卫事业的改革、稳定与发展沿着有中国特色的社会主义道路前进。谋划全局，就是从全局上谋划环卫事业发展，从总体上把握发展走势，解决影响环卫作业市场化全局的重大问题。提出战略，就是制定环卫事业发展的长远计划、专业规划以及战略目标、战略重点和战略举措。制定政策，就是提出实现环卫发展目标和任务的方针政策。推动立法，就是善于使党的环卫发展主张通过立法程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。营造良好环境，就是通过各方面的有效工作，为环卫事业的发展创造良好的经济环境、社会环境和竞争环境。这六个方面告诉我们，抓环卫工作市场化同党领导经济工作一样，都必须想大事、把方向、管全局、抓关键。
    第二，要进一步完善驾驭环卫作业市场化的工作方式。最重要的是要按照环卫作业市场化的内在要求和运行特点，城市政府环境卫生主管部门，应以长期以来直接组织环境卫生作业服务，逐步转移到对环境卫生进行宏观管理和对环境卫生作业服务市场的间接调控方面来，主要用经济和法律手段管理环卫作业市场活动。要加快政府职能转变、思想观念转变和工作作风转变，把那些不宜再由政府承担的，如咨询服务、人员培训、信息交流、行业评优、技术推广以及建立项目评估、组织项目招标等前期性、基础性、事务性的工作交给企业、社会组织和中介机构办理，以利于更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用；同时，政府该管的事一定要管好。要集中精力抓好行业规划、政策法规、标准规范、市场管理、监督调控和宣传教育等方面的工作，并适应新形势改进管理方式和方法，提高行政效能和工作效率，实现环境卫生事业的可持续发展，不断提高城市环境卫生的整体水平。

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